【北(běi)京規劃建設】是由cityif與《北(běi)京規劃建設》雜(zá)志(zhì)聯合推出的欄目,這裏有新認知(zhī)與舊(jiù)經驗的碰撞,新媒體(tǐ)與傳統媒體(tǐ)的聚合。《北(běi)京規劃建設》創刊于1987年,迄今已有31年的辦刊曆史。期刊強調深邃的思想性、厚重的理論性、豐富的實踐性及敏銳的新聞性。【北(běi)京規劃建設】系列既有嚴謹洗練的學術論文,也有輕松活潑的随筆。你走,我(wǒ)不送你;你來,無論多大(dà)風雨,我(wǒ)都等你。

作者:徐勤政、何永、甘霖、楊兵、劉劍鋒、熊文

      摘要:老城更新和城市體(tǐ)檢是新一(yī)輪北(běi)京城市總體(tǐ)規劃着重強調的兩項實施内容,在城市治理結構不斷下(xià)沉的過程中(zhōng),街區單元作爲政策落地、民意生(shēng)根、市場回應的基本載體(tǐ),實際決定了政府推進“精治、共治、法治”的實施成效。本文以大(dà)栅欄街區爲對象,通過梳理和評估九類存量要素,試圖聚焦老城現實問題、剖析制度根源,旨在建構普适性的“街區診斷”分(fēn)析框架,爲理性提出老城更新新思路、新模式提供支撐和借鑒。分(fēn)析認爲,造成大(dà)栅欄現狀城市更新困局的因素衆多,根本性的問題在于三方面:一(yī)是公房産權制度和實施資(zī)金瓶頸導緻公共治理先天不足、後繼乏力;二是基礎設施和公共服務短闆影響街區管理水平提升;三是城市貧困累積和文化功能衰敗造成街區社會生(shēng)态漸趨惡化。

關鍵詞:城市體(tǐ)檢 街區診斷 街區生(shēng)态 城市更新

      大(dà)栅欄街區屬于北(běi)京老城33片曆史文化保護片區之一(yī),位于北(běi)京市西城區前門地區正陽門西南(nán)側,轄9個社區,總面積約1.26平方公裏。大(dà)栅欄曆經700年風雨洗禮,沉澱了深厚的曆史文化底蘊,保留了京城曆史延續最長的城市肌理,累積了濃郁的商(shāng)業氛圍,是北(běi)京市最大(dà)、最重要的傳統商(shāng)業文化區之一(yī)。

      曆史上,大(dà)栅欄是老北(běi)京商(shāng)業文化的“門戶地帶”;現在,大(dà)栅欄是拱衛天安門政治中(zhōng)心的“窗口地區”,也是彰顯大(dà)國首都特色的“中(zhōng)軸節點”和“金名片”标志(zhì)地段,位置和地位十分(fēn)重要。

      然而,大(dà)栅欄也是北(běi)京老城發展困局的一(yī)面鏡子、一(yī)個縮影。她是大(dà)國首都之窗、古都文化之門、老城更新之眼;但同時她也是距離(lí)天安門最近的貧困者濕地、是一(yī)個京腔京韻日漸消弭的文化孤島,還是一(yī)片公共财政難以自持的治理沙地。

      在新版北(běi)京總規“聚焦老城、突破老城、複興老城”背景之下(xià),大(dà)栅欄的升級改造越來越呈現出更爲宏遠的時空色彩,即城市複興期待“中(zhōng)國故事”、城市升級期待“北(běi)京樣闆”。可以說,如果大(dà)栅欄的問題能解決,北(běi)京老城的發展就有指望;如果北(běi)京老城更新開(kāi)拓了新範式,全國範圍的城市更新工(gōng)作就更容易建立新秩序、形成新格局。

      規劃是發展的龍頭,也是實施的綱領,未來大(dà)栅欄地區如何定位?如何布局?如何提升?規劃(特别是控規)要想精準指導實施,關鍵是要以現狀問題爲導向,了解現狀、吃透問題,深刻地暴露矛盾、全面地分(fēn)析矛盾、妥善地解決矛盾。

      客觀地說,城市更新如果僅僅停留于街道外(wài)殼和建築表面,就如腸胃之疾醫腠理,徒勞無功、積重難返。現下(xià)居民需要的不是戶外(wài)空間的“錦上添花”,而是深入院落房屋的“雪中(zhōng)送炭”;相應地,城市治理應該着力改善街區社會生(shēng)态、文化生(shēng)态、管理生(shēng)态,進行深入居民内心的調查咨詢和深入骨髓的機制改革。

      爲此,北(běi)京市城市規劃設計研究院聯合北(běi)京建築大(dà)學、北(běi)京工(gōng)業大(dà)學、北京积福科技有限公司等單位,開(kāi)展了針對大(dà)栅欄地區的街區診斷和城市更新研究,課題組通過人本觀察、“角色扮演”、存量梳理、政策評價等方式,深入分(fēn)析了大(dà)栅欄産權複雜(zá)、供需錯位、定位搖擺、分(fēn)散治理等結構性、根源性問題,并試圖回答“建設一(yī)個怎樣的首都窗口地區”這一(yī)曆史性命題。

      2017年2月-11月,課題組從“三伏”戰到“三九”,對大(dà)栅欄地區進行了密集而艱苦的“紮針、蹲點”式調研和“即訪即錄”式診斷,進而建構了“一(yī)個診斷規程、一(yī)個完整數據庫、一(yī)套政策彙編、一(yī)個實施辦法、一(yī)組創新模式”的診斷分(fēn)析機制。限于篇幅,本文僅對大(dà)栅欄街區診斷的部分(fēn)前端結論作簡要介紹。

門
大(dà)栅欄有114條街巷,但現狀絕大(dà)部分(fēn)道路寬度都難以滿足市政管線常規方式敷設要求

      曆史上先有斜街後有大(dà)栅欄,鐵樹(shù)斜街-大(dà)栅欄西街-大(dà)栅欄街這一(yī)條斜街,相傳最早是由金中(zhōng)都遺民向元大(dà)都遷移走出的路,連接了兩個都城的城門。現狀大(dà)栅欄共有114條街巷,但5米以上能行車(chē)的路隻有十幾條,好處是完整保留了胡同的肌理,但胡同尺度與現代交通方式高度不适應;更重要的是,大(dà)栅欄現狀未實現曆版規劃設想的幹路通達成網(現行控規規劃大(dà)栅欄地區被兩條城市主幹路和兩條城市次幹路圍合,内部除煤市街爲次幹路之外(wài),其他道路均未達到支路級别),水煤電(diàn)氣熱等管線覆蓋比例低成爲基礎設施最大(dà)短闆。

人

大(dà)栅欄是一(yī)個高密度、老齡化、低收入、弱勢群體(tǐ)集聚的城市底層蝸居地

      大(dà)栅欄地區現狀戶籍人口5.6萬人,常住人口3.6萬人。常住人口密度286人/公頃,高于西城區平均水平;戶籍人口密度444人/公頃,爲西城區十五個街道之最。從人群内部分(fēn)化特征來看,大(dà)栅欄地區是貧困者和弱勢群體(tǐ)的聚居地,殘疾人、低保戶、兩勞釋放(fàng)人員(yuán)數量龐大(dà),現狀殘疾人約2000多人,低保保障人口1162人,此外(wài),60歲以上老人中(zhōng)有868名空巢老人,貧弱交加和未富先老特征在老城區諸多街道中(zhōng)尤爲突出。在城市迅速發展的過程中(zhōng),有能力實現階級躍升的原住民大(dà)部分(fēn)選擇了離(lí)開(kāi),留下(xià)大(dà)量老、弱、殘、貧弱勢群體(tǐ),同時吸引了一(yī)批被低成本居住和方便的通勤所吸引的流動人口,自然的衰老與逆向的篩選相互疊加,剝奪了這一(yī)地區通過人力資(zī)本積累自主改善的可能性。

地

違規居改商(shāng)現象突出,文化設施和開(kāi)放(fàng)空間嚴重不足

      對比現狀實際用途、登記屬性和規劃用途三張圖,可以戲劇性地折射出宏觀管控和微觀實施之間存在的錯位和差距,最顯著的差異有兩點:一(yī)是在實施過程中(zhōng),由于拆遷成本高,規劃的公共開(kāi)敞空間、開(kāi)放(fàng)綠地和水域沒有得到實施,很多居民不得不選擇到天安門廣場和國家大(dà)劇院日常休閑;二是在土地登記屬性之外(wài),現狀自發衍生(shēng)出大(dà)量規劃外(wài)商(shāng)服功能用地,未來亟待以規範化的制度爲土地用途的兼容利用或合法變更開(kāi)拓渠道。

房

與市場脫節的低成本住房滋生(shēng)愈演愈烈的違建加建,居住品質每況愈下(xià)

       大(dà)栅欄地區長期平面方向填充式擴張導緻高密度、低容積率、多違建的空間特征,部分(fēn)居民的人均居住面積不足5平方米,不具備廚房和衛浴,基本人居需求無法得到滿足。與此同時,這一(yī)地區75%的房屋爲直管公房或單位公房,公共住房的管理體(tǐ)制抑制了住房的價值變現,低廉的租金和不完整的産權導緻政府和居民均無法提取土地增值收益,公房的長期維護和升級改造無以爲繼。在此狀況下(xià),大(dà)栅欄演化爲距離(lí)天安門最近的一(yī)處棚戶區,其惡劣的居住條件尖銳地拷問着大(dà)國首都的治理水平和治理能力現代化。

業

旅遊、商(shāng)業相關業态數量衆多,但品質較低亟待轉型,居住配套相對缺乏,文化功能退化嚴重

       作爲吸引天安門觀光客的最近距離(lí)目的地,大(dà)栅欄成爲滿足遊客低價餐飲、低價住宿和購買廉價紀念品的理想場所。據調查,天安門每日平時接待遊客量約4萬人到7萬人,節假日可以達到每日50萬人,而這其中(zhōng)的近一(yī)半會分(fēn)流到前門與大(dà)栅欄地區。此外(wài),北(běi)京城市旅遊觀光一(yī)線與二線2條,都經過前門與天安門地區。在此影響下(xià),如今的大(dà)栅欄已成爲廉價旅遊商(shāng)品集散地,且出現了低端産業對高端産業的擠出效應。據分(fēn)析,小(xiǎo)規模商(shāng)業企業占到所有商(shāng)業的90%以上,個體(tǐ)營業比重過半,“小(xiǎo)本經營”和 “封閉式”特征明顯,可以說,大(dà)栅欄整體(tǐ)的商(shāng)業向單一(yī)化、低端化發展,傳統的商(shāng)務、政務、商(shāng)業流的綜合優勢喪失。

      更令人擔憂的是,大(dà)栅欄地區文化功能式微,僅存文化标簽,沒有衍生(shēng)業态;而眼前最尴尬的是,大(dà)栅欄當前最有優勢、未來最有升級潛力的職能,也是目前需要着力控制和調減的,即住宿餐飲代表的旅遊業和批發零售代表的小(xiǎo)商(shāng)業。這其實是南(nán)城發展的一(yī)個尋常悖論,要關停的“優勢”功能無法被替代和填補,如今的大(dà)栅欄依舊(jiù)在保護恐慌和發展焦慮中(zhōng)徘徊。

點

服務于外(wài)來消費(fèi)群體(tǐ)的經營性設施存在低質重複,服務于本地居民的服務性設施存在覆蓋不足

      從空間覆蓋水平來看,一(yī)些設施存在配套不足,如社區文化設施、教育設施、體(tǐ)育設施、停車(chē)場和單車(chē)停放(fàng)點、綠地廣場、應急避難場所等。

      從設施服務人口來看,餐飲設施覆蓋完善,以面向遊客爲主;康體(tǐ)娛樂設施中(zhōng)時尚型娛樂設施明顯較少,主要面向居民,整體(tǐ)上夜生(shēng)活便利性較好,局部地區有待改善。
從商(shāng)業設施分(fēn)布密度來看,不計剛剛建設尚未完成招商(shāng)的北(běi)京坊,大(dà)栅欄地區已形成七個商(shāng)服熱點地區,分(fēn)别是楊梅竹斜街、延壽街、琉璃廠東街、煤市街、前門大(dà)街、大(dà)栅欄街、前門西大(dà)街。

文

文物(wù)數量多,但價值發掘不足,未挂牌文物(wù)侵占和破壞嚴重

      根據文獻資(zī)料和實地走訪,将大(dà)栅欄地區現存的各類文化符号按照相關聯的空間載體(tǐ)繪制成圖,仍然能夠發現一(yī)些鮮明的文化集群,如排子胡同一(yī)帶的會館文化圈、八大(dà)胡同一(yī)帶的梨園文化圈、大(dà)栅欄街一(yī)帶的老字号文化圈等。從文保單位(院落)産權的分(fēn)布可以看出,公産、單位産院落分(fēn)布占多半比例。經過統計,在文保單位(院落)統計的152個單元中(zhōng),公産、單位産院落占多半比例,公産、單位産共計98個單元,占總數的64.5%。

      調研發現,盡管大(dà)栅欄曆史積澱深厚,具有文化符号的空間載體(tǐ)數量衆多,但價值發掘不足,未挂牌文物(wù)侵占和破壞嚴重。大(dà)量文保單位現狀用地功能爲居住或商(shāng)業,甚至圈爲私人使用,維護不當,十分(fēn)令人惋惜。

貌

街面上牆、線、箱、綠、雕等品質尚可,背街小(xiǎo)巷和居民院内雜(zá)亂無章問題亟待解決

      在研究的114個評估單元中(zhōng),風貌品質好的胡同爲10條,占8.8%;風貌品質中(zhōng)等的95條,占81.6%;風貌品質差的11條,占9.6%。總體(tǐ)來看,大(dà)栅欄地區大(dà)部分(fēn)街巷風貌品質爲中(zhōng)等,風貌品質爲好的街巷較少,部分(fēn)街巷問題較大(dà);另外(wài),公共領域和私人領域治理的錯位,也反映出居民無力自治和産權局限削弱公共治理能力的無奈現實。

      大(dà)栅欄是北(běi)京老城曆史文化保護街區的典型代表,上述診斷結論僅僅是當前已經浮出水面的外(wài)在表象,而究其深層根源,大(dà)栅欄現實的治理困境具體(tǐ)可歸結爲陳陳相因、相互交錯影響的十個現實問題:一(yī)是産權複雜(zá),維護主體(tǐ)責任不清;二是違建叢生(shēng),公共邊界屢被侵占;三是文保嚴格,街區生(shēng)态陷入斷層;四是社區貧困,在地居民無力自持;五是政府負債,實施資(zī)金捉襟見肘;六是官民博弈,人口疏解如入泥潭;七是轉型受困,功能躍升缺乏動力;八是轉商(shāng)受阻,院落升級中(zhōng)途擱淺;九是轉性受制,用途變更架空藍(lán)圖;十是統籌困難,片段治理止于表層。

      老城曆史文化街區規劃實施要直面老問題、迎接新突破,關鍵在于三方面:一(yī)是盡快出台公房管理和退出機制,破解産權和資(zī)金難題;二是盡快把工(gōng)作重心從物(wù)質空間改造轉移到城市貧困治理,着力恢複和提升街區社會生(shēng)态系統,使當地居民有意願、有能力建設和維護自己的社區,使更多的年輕人和高收入者回流到原生(shēng)社區;三是系統升級街區服務管理水平,高配 “三大(dà)設施”(市政基礎設施、公共服務設施、安全防護設施),并探索建立面向開(kāi)放(fàng)式街區的綜合物(wù)業管理制度。

     在實施目标上,課題組将大(dà)栅欄地區目标定位爲“有靈魂的首都胡同文化保護示範區、有溫度的老城民生(shēng)改善樣闆區、有品味的特色商(shāng)業商(shāng)務聚集區”,近期首先、也必須要落實的是“五個一(yī)定要”,即人口一(yī)定要疏解、違建一(yī)定要拆除、設施一(yī)定要改善、文脈一(yī)定要延續、管理一(yī)定要統籌。在實施時序上應體(tǐ)現“安居、樂居、宜居”三個需求層次,當務之急是先使大(dà)栅欄成爲一(yī)個功能完備的自持型、自治型社區,讓老百姓過上有獨立廚房、有獨立廁所“有尊嚴”的現代化安居生(shēng)活。

      2017年11月28日,北(běi)京大(dà)栅欄投資(zī)有限責任公司組織、大(dà)栅欄琉璃廠建設指揮部主持召開(kāi)了《大(dà)栅欄地區城市更新研究》課題專家評審會,專家組評價指出:“作爲新總規指導下(xià)第一(yī)個街區層面城市更新研究,課題研究過程充分(fēn)體(tǐ)現了問題導向、實施導向、治理導向……”本課題的意義已經不僅限于完成一(yī)個街區的現狀調研,而是基于街區診斷的思維對老城更新和城市體(tǐ)檢工(gōng)作産生(shēng)印證和借鑒。

    未來規劃實施工(gōng)作還要繼續貫徹中(zhōng)央精神,“堅定不移疏解非首都功能,突出把握首都發展、減量集約、創新驅動、改善民生(shēng)的要求”。同時,也要深入領會市領導“聚焦申遺、聚焦文化、聚焦民生(shēng)”的思路,在大(dà)栅欄的具體(tǐ)實踐中(zhōng)不斷反思、不斷深化、不斷凝練,切實做到創新更新路徑、改革實施模式。
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